关于转基因食品标签的规定的案例

【提出方】美国

【支持方】新西兰、加拿大、阿根廷、巴西

【欧盟支持方】瑞士、埃及

【首次提出时间】1998年7月

【相关文件】G/TBT/Notif．97．766，G/TBT/W/78，G/TBT/W/104，G/TBT/W/115

【解决情况】欧盟坚持实施加贴标签的指令

【纠纷简介】

在1998年7．月的TBT委员会会议上，美国代表对欧盟关于在玉米和大豆等转基因产品上加贴标签的强制性规定表示关注。该法规要求如果食品或食品成分中包含转基因DNA或蛋白质，就应在食品标签上或成分表中注明“由转基因大豆/玉米制造”字样。欧盟声称此举是为了保证最终消费者能了解到食品特性，如成分、营养价值、用途，与现有食品不同。

美国代表指出，尽管应该向消费者提供有用的信息，但欧盟法规无法起到这样的作用。欧盟法规是建立在一个假设的基础上的，即：由转基因大豆或玉米生产出的以及含有转基因DNA或蛋白质的食品或食品成分与传统食品不同，如果在食品加工过程中破坏了DNA，则该食品便与传统食品相同，因为食品成分中不再含有转基因的蛋白质。但是，欧盟法规中并没有说明含有转基因DNA或蛋白质的食品与传统食品在成分、营养价值等方面有什么具体不同，欧盟也没有以任何方式说明该法规旨在防范转基因食品对人类或动物健康造成的任何风险。美国方面认为，转基因食品在成分、营养价值等方面与传统食品没有什么不同，因此，对欧盟"为最终消费者提供正确信息"的立法目的提出质疑，同时也认为按该法规的规定加贴标签会导致对消费者的误导。

美国代表指出，通常产品标签是为了说明产品的特征的，如果产品的特征与传统产品没有不同，就不需要加贴特殊的标签。例如樱桃番茄也是转基因技术的产物，但就不需要加贴特殊的标签，因为它与其它番茄没有显著不同。美国不认为只含有转基因DNA或蛋白质就足以说明该产品与传统产品在成分、营养价值或用途上不一样。

美国代表指出，如果按照欧盟的逻辑，用任何基因改良技术，如化学突变，生产的食品都与传统食品不同，都应该加贴特殊标签。但欧盟法规并没有对这些产品做同样的规定。

美国还代表指出，美国对转基因食品以及用化学、辐照等其它生物多样性技术生产的产品均不要求加贴特殊标签。只是对那些用现代生物技术生产的，成分、储藏、使用、安全等性能发生显著改变的食品才要求加贴特殊标签。美国鼓励企业公布转基因食品的信息，但并不认为提供这样的信息在实践当中有很强的可操作性，尤其对于那些原料来源于不同渠道的混合产品或加工食品来说就更是如此。美国认为加贴特殊标签无法为消费者提供更多的安全保护，反而会将相应的费用转嫁到消费者身上。额外的标签不但不会使消费者了解更多的情况，而且会有误导的作用。

美国代表认为如果要区分转基因产品和非转基因产品，只能建立两个平行的储藏、运输和加工渠道，这将给生产商和销售商增加很大的负担。如果欧洲的消费者确实需要确认自己选择的食品不是转基因产品，她建议在食品标签上标注"可能含有"的字样，而不必对所有产品进行测试。

美国代表指出，欧盟法规中虽然承认有必要进行测试，但并未提出测试的方法、时间和频率。实际上还没有哪种测试能证明食品中含有转基因DNA或蛋白质。现在有一些针对DNA和蛋白质进行的测试，但仅用于研究目的，而且既耗费时间成本又很高。

欧盟法规也承认应设立一个限量标准，但在法规中并没有这么做。没有限量就会不可避免地导致测试标准经常变化、无法预测，这样就很有可能因检测方法的改变而需要对已检测过的材料进行重复检测。在这种情况下，很难保证对该法规的执行是非歧视性的。

美国代表指出，欧盟于1997年12月12日就该法规草案向世贸组织进行了通报，美国针对该法规的目的和在执行当中的实际情况提出了意见，但欧盟并没有考虑这些意见。美国认为欧盟此举将对玉米和大豆的国际贸易制造不必要的障碍，而且会对其它食品和农产品法规开创一个很不好的先例。她要求欧盟对其行为做出解释。

新西兰代表对美国的许多观点表示支持，他认为对转基因食品与常规食品的区别应建立在基于科学数据的风险评估的基础上。对二者的区分及由此导致的测试会给生产商和消费者带来沉重的负担。

加拿大代表发言支持美国和新西兰的观点，他认为欧盟法规没有说明转基因食品与常规食品在成分、营养价值、用途等方面有什么不同，消费者也无法从标签上看出两类食品有什么不同。向消费者提供关于生物工程和转基因食品的清晰、准确的信息是对的，但目前消费者已被误导。1997年对各国消费者了解生物工程的情况所做的研究表明，三分之二的欧洲消费者不知道非转基因食品中也含有基因，50％的人不知道食用转基因食品不会导致人类基因组成的变化。在这种情况下，按欧盟法规的规定，将转基因食品作为一个产品种类划分出来，会加重消费者对生物工程的错误认识。

加拿大代表指出，为了执行法规，欧盟准备制定转基因DNA和蛋白质的检测方法。现行的贸易规则鼓励各国使用国际上普遍承认的检测方法，如果要采用新方法，应召开国际会议研究该方法、对有关实验室进行认证、在权威刊物上公布该方法。加拿大怀疑欧盟是否能按这个程序运作以得到国际认可，因为相关的检测方法还处于早期试验阶段，但市场上的转基因食品会在今后几年不断增加。

欧盟代表辩解说，欧盟将是否与传统食品相同作为是否加贴特殊标签的标准。欧盟所说的"相同"与美国所说的"相同"不是一个含义。美国所说的"相同"是指实质相同，这也是OECD为评估安全性所采用的一个术语。但食品标签并不只提供安全信息，欧盟所使用的"相同"一词旨在区分"表面上不同"的新奇食品和传统食品。就这个含义而言，含有转基因DNA或蛋白质的食品与传统食品"表面上不同"，因为它并非来源于天然物种。欧盟不能同意美国关于二者之间没有客观差别的论断。

关于美国提出的使用"可能含有"字样的建议，欧盟代表表示该字样不能用于提供给最终消费者的产品，但可以用于散装货。

在1998年9月的TBT委员会会议上，美国代表指出欧盟法规在执行过程中会对进口商品造成歧视并对国际贸易产生不必要的障碍。美国代表认为，对转基因食品加贴标签与其说是为消费者提供信息，不如说会误导消费者，而且这样做还会提高产品成本。美国方面没有信息能够支持转基因食品与，传统食品在成分、品质、安全性等方面不同这个结论。如果认为"基因不同"的食品与传统食品不同，那么就应对所有这类食品加贴标签，无论它是用改变基因还是用传统繁殖方法制造的。

美国代表指出欧盟法规及随后对美国所提意见的答复都没有保证对该法规的执行会是非歧视性的。欧盟声称，“确定食品或食品成分是否是转基因产品并不总意味着需要进行测试，提供商品的信息可能也就够了，欧盟将列出一个确信不含有转基因成分的‘阴性’食品清单。欧盟采取措施鼓励研究转基因食品或食品成分的检测方法”。但是现在既没有这样的清单，也没有商业化的检测方法，却需要将运往欧盟的商品区分为转基因产品和非转基因产品。

美国代表指出，美国关注的并不只是欧盟法规的执行情况，还包括它为今后法规制定开创的先例。日本农业部和外交部就正在考虑制定类似的标签要求。

阿根廷代表发言认为欧盟的答复并没有消除其它成员的疑虑。他指出欧盟法规是建立在转基因食品与传统食品不同这一假设基础上的，但法规中又没有说明转基因DNA和蛋白质的存在如何改变了食品的性质。对转基因食品加贴特殊标签没有科学依据，且对转基因食品的贸易产生了十分不利的影响。只对转基因食品加贴特殊标签而不对其它生物工程的产品做同样要求形成了对其它技术的歧视。

阿根廷代表指出，欧盟法规并没有规定需要检测哪种蛋白质或DNA的哪一个片段。现代技术能够控制的DNA的种类和数量与日俱增，对其进行检测将对外贸商造成沉重负担，如果象欧盟答复中说的那样，这些法规将为以后制定食品标签要求建立一个模式，情况就会更为严重。

阿根廷代表指出，现在执行欧盟法规有以下几个问题：(1)用以确定转基因物质限量的数据和机制并不明确；(2)出口国需要对食品的生产和销售程序进行改变，这就加大了出口成本：(3)加贴标签的费用会被转嫁到消费者身上，消费者多掏钱的同时却无法得到关于食品安全的更多信息；(4)欧盟法规将迫使第三国的生产商建立一个类似的机制以追踪产品的来源，包括确定产品来源的农场，确定储藏和运输方式，制定包装、标签、销售要求等，这都不可避免地要增加产品的成本。

因此，阿根廷代表认为欧盟应马上公布制定该法规的科学依据，以说明该法规确实对消费者有好处，而不只是对国际贸易的障碍。

巴西代表支持阿根廷的观点，她指出在生物多样性公约的框架内正在就生物安全议定书进行谈判，这个谈判将涉及转基因食品问题，在这个阶段对转基因食品制定任何标签要求都是不成熟的，明智的做法应是等待谈判的结果。

加拿大代表重申了上次会议的观点。

瑞士代表指出，由于在世界的不同地区，文化、价值观存在差异，对生物技术的态度也就各不相同，因此对食品，尤其是新奇食品(如转基因食品)的认知和接受程度在不同社会、不同的健康管理部门及不同的消费者群体之间差异很大。在欧洲进行的调查表明，消费者强烈要求政府对转基因食品加贴标签的问题进行干预，消费者坚持要求在购买产品时能够正确了解产品的相关特性。在讨论转基因食品贸易时应考虑上述因素。

瑞士代表赞同欧盟的观点，即转基因食品与传统食品不同。因此，要求转基因食品加贴不同的标签不违反《TBT协定》的原则。相反，加贴标签与其它更具有贸易限制性的措施相比还促进了贸易。向消费者介绍产品的成分和性质是《TBT协定》第2．2条允许的合法目标。瑞士承认在制定标签法规时，世贸组织的非歧视、透明度等规则和原则应予遵守，就转基因食品标签而言，这些规定也应适用于检测程序。

在1999年3月的TBT委员会会议上，欧盟代表指出，依据有关科学评估，欧盟相信转基因DNA和蛋白质在食品和食品成分中的存在，是区别转基因产品和传统产品的最好标准。因此转基因食品和食品成分在标签方面不再与传统食品和食品成分相同。欧盟已经决定草拟一份不含转基因物质的食品和食品成分的清单，有关法规将这些食品和食品成分视为与传统食品和传统食品成分相同，因此不受有关标签要求的限制。草拟该清单将以科学评估为基础。

对于分析方法，欧盟代表认为，要设定限量，首先要确认所采用的检测分析方法。欧盟有关部门和各成员国已经为此采取了多项措施。欧盟代表认为检测转基因DNA和蛋白质的方法已经存在，他期待在协调已有的检测方法方面尽快取得进展。但是，对这些检测方法的确认需要时间。欧盟有关部门正积极参与这一领域的国际合作，并认真考虑所取得的成果。

欧盟代表指出，欧盟有关部门正在考虑制定转基因DNA和蛋白质的限量，低于该限量，对标签不作要求。

欧盟代表通报TBT委员会，欧盟已于1998年9月1日起实施要求对含转基因DNA或蛋白质的食品和食品成分加贴标签。欧盟代表指出，该法规并不妨碍经营者自愿在产品标签上进行标注的权利，前提是符合欧盟相关规定，不误导消费者。

欧盟制定了标签的标准格式，以帮助消费者了解情况，做出选择，并避免经营者产生歧义和模糊认识。标签必须使用如下用语：“由转基因大豆生产”，或“由转基因玉米生产”，或“含由转基因大豆/玉米生产的成分”。这些用语必须用括号标在食品成分表中的有关食品成分之后。

美国代表欢迎欧盟的答复，并要求尽快公布欧盟批准进口的转基因产品清单和欧盟的鉴定、认证方法。但是，美国代表团对欧盟执行有关法规的实际问题表示关注，并对欧盟认为含有转基因DNA或蛋白质的食品与传统食品不同的观点表示关注。美国代表认为，存在通过转基因方法产生DNA或蛋白质，并不足以表明该食品在成分、营养价值或用途等方面与传统食品不同。

美国代表指出，欧盟曾向TBT委员会保证制定一份不需要进行标记的转基因产品清单。但是，在有关法规已经实施六个月之后，欧盟仍未提供任何清单。美国代表指出，没有清单，美国的出口食品必须通过认证确定是否含有转基因物质。美国代表同时指出，没有检测转基因DNA或蛋白质存在的分析方法和限量，就不可能对美国向欧盟出口的不含有转基因物质的食品进行认证。在这一方面没有操作指南，就不可能有效执行欧盟的标签指令，从而引起混乱和不必要的贸易争端。

加拿大代表对欧盟关于转基因标签的规定可能引起的贸易纠纷表示关注，并重申了前几次会上的观点。

加拿大代表还指出，欧盟认为通过标明食品已经改变特性，可以给消费者提供有关食品成分的信息。他要求欧盟解释“由转基因大豆生产”这一表述如何能提供关于食品成分或特征的信息。在大豆的实例中新的基因特性为抗除草剂。但是，这一信息并未出现在标签上。他不清楚消费者通过标签上的几个字会得到食品安全方面什么定性或定量的信息。他说加拿大支持向消费者提供有关生物技术和转基因食品方面准确、易于理解的信息。但是，他质疑象转基因这种复杂、技术性强的生产方法怎能用标签上的几个字来解释。

加拿大代表指出，检测方法问题已经开始影响加拿大的公司，据报道欧盟的公司以含转基因物质为由测试并拒绝加拿大的产品。他认为，尽管这些市场活动并不一定是欧盟标签法规的直接后果，但它表明在缺乏国际认可的检测方法的情况下这种事情的确可能发生。

在1999年6月的TBT委员会会议上，加拿大再次重申了前几次会议上提出的观点。

美国代表同意加拿大意见的同时表示，有关转基因产品的技术法规数量迅速增多，1995-1996年两年间只有一份TBT通报是关于转基因食品的，1997-1998两年有5份通报，而1999年前5个月就已经有5份TBT通报涉及这项新兴技术。同时，对这些技术法规必要性的争议也在增多。尽管转基因产品和标签只是《TBT协定》所涉及范围的一小部分，但是转基因产品涉及到大量的国际贸易和众多的农产品和食品。她敦促TBT成员参与食品法典委员会制定有关国际标准的工作。

欧盟代表答复说，欧盟认为在食品成分中存在转基因蛋白质或DNA无疑构成了转基因产品和传统产品的区别，这是可以做出科学验证的。因此，他认为欧盟转基因标记规定是有科学依据的。

欧盟代表认为，欧盟转基因标签的合理性在于科学地向消费者提供最大限度的信息。至少在欧洲，消费者关注转基因食品，强烈要求区分转基因食品。欧盟将坚定地实施转基因标签计划。欧盟代表希望与加拿大、美国或其他国家就有关细节问题或存在的难点举行进一步的讨论。

在1999年10月的TBT委员会会议上，加拿大代表再次对一些国家准备实施强制性转基因标签的规定表示关注。他提请关注加拿大政府宣布的转基因食品自愿性标签计划，这种方法对贸易的影响较小。

在2000年2月的TBT委员会会议上，埃及代表表示，为了保护消费者的利益，要求经过生物手段处理的产品加贴标签可能是向消费者提供相应信息的一个好办法。

【评析】

转基因食品的问题是一个十分敏感而复杂的问题，而且是一个尚在探讨、研究的问题，目前尚没有定论。比如，它是否与传统食品在成分、营养价值等方面完全相同，其安全性评价等问题，仍是一个很难给出明确结论的问题。在TBT委员会会议上发生的一般纠纷，往往是几个成员同时反对一个成员的某项措施。但在这个纠纷中则是各成员分为两个阵营，“原诉方”和“应诉方”争论激烈，又都有一些支持者。这也说明转基因问题尚无法定论。

客观地讲，美国和欧盟的诉词和辩词都有一定的道理，欧盟认为转基因食品在加工原料上与传统食品不同，因此，在食品标签上应该标明。但美国认为，对这种不同尚没定论，况且目前缺乏检测转基因食品的手段，又无法在加工渠道管理上将转基因食品和非转基因食品分开，此外，检测还增加了食品的成本，成本的增加无疑会转加到消费者身上。这几方面的因素说明，目前在转基因食品上采用标签措施尚不可行，必然对贸易产生影响。