对实施食品安全性管理的几点看法

㈠在食品安全性管理中应用风险分析的必要性

食品风险分析的基本理论框架是严谨的，代表了现代科学技术最新成果在食品安全性管理方面实际应用的发展方向。因此，研究和应用风险分析原理，有利于我们更好地对进出口食品安全性进行科学化管理，使得我国的食品安全性管理手段与国际接轨。当然，实施风险分析也有来自于国内外各方面的压力和推动力。

1.风险分析对国际食品贸易的影响

①风险分析已经成为变相的强制性标准

SPS通过之后，建立在风险分析基础之上的CAC的标准（包括推荐和导则）的性质已经发生了实质性的变化，也就是说，由原来的推荐性标准演变成一种为国际社会所广泛接受和普遍采用的食品安全性管理的措施，成为国际食品贸易中变相的强制性标准。

②预防性措施的概念有可能被滥用

SPS允许成员国在紧急情况下和在确定性措施缺乏足够科学依据的情况下可以采取预防性措施。同时又规定这种紧急措施只能是临时性的。在合理的时间内，采取这种措施的政府应当寻求必要的补充资料，对风险进行更加客观的评估，并对这些所采取的紧急措施进行审查。

而欧盟提出实施预防性措施的前提是"当有关人类健康危险的存在或发展不够确定时，机构可以采取保护措施，而不用去等到该危险的现状和严重性完全明朗化?quot;也就是说欧盟在采取预防性措施时并不需要具备充分的科学依据，可以以情况紧急为由先行采取措施，然后慢慢加以论证。在经过一段漫长的时间以及复杂的过程之后，如果有科学依据的话当然可以坚持这种预防性措施，如果缺乏科学依据也可以宣布撤销这种预防性措施。这种缺乏严密依据和必要制约的预防性措施对国际食品贸易的杀伤力显然是很大的。如果预防性措施这种概念被滥用，贸易各方出于贸易保护的需要，抓住食品安全性问题而轻率地采取预防性措施，就有可能成为一种歧视性的贸易技术壁垒措施。

③来自于已经开展风险分析国家的压力

目前，不仅是一些发达国家，而且在中国周边的一些发展中国家也在食品风险分析方面已经开展了许多工作。泰国已将风险分析纳入国家食品法规当中，并建立了国家食品发展计划；马来西亚已经成立了国家风险分析委员会和5个相应的分委员会（生物评估、食品添加剂、污染物、兽残和农残以及风险情况交流），在风险分析的应用方面进入了实质性的启动；韩国仿效美国FDA，组建了韩国的食品与药物管理局（KFDA），对食品安全性风险进行集中、统一的管理，特别是对进口食品制定了一系列的法规和工作程序。这些开展风险分析的国家必定在食品风险分析方面出台一系列的规定和措施，虽然是针对食品安全性采取的管理措施，但肯定会对国际食品贸易产生深刻的影响。他们的积极行动，对我国形成了一定的压力。如果我们还是在强调作为发展中国家的特殊性，观望或者等待，那将有可能丧失发展时机，拉大与已经开展此项工作的发达国家、甚至某些发展中国家的差距。

2.实施风险分析是检验检疫机构执法手段的需要

食品安全性管理是一种政府行为，检验检疫机构对进出口食品的安全性负有管理职责，而风险分析是目前控制食品安全性的较为先进有效的手段，属于检验检疫机构行政执法职能的范围。

风险分析离我们并不遥远，我们在实际工作中已经自觉或不自觉的运用了风险分析。国家检验检疫局正在实施的对进出口食品生产厂的检疫卫生注册制度、食品卫生的监督管理、对进出口食品进行分类管理等工作实际上就是风险管理的实质性内容。因此，风险分析完全可以成为我们的执法的一种工具。

世界各国政府以保护本国消费者健康为口号，利用食品安全性问题来制造贸易障碍。我们只有在食品安全性管理措施方面与国际接轨，运用风险分析这个手段，以其之矛，制其之盾，针锋相对，才有可能在保护我国食品的对外贸易，保护消费者健康方面有所作为。

3.检验检疫机构发展的需要

加入WTO以后，检验检疫机构将逐步按照国际惯例进行运作。检验市场将会逐步开放，我们的一般性检验工作将直接面临市场竞争，依靠行政手段（如种类表）来对检验工作进行垄断再也不太可能了。我们应该多考虑如何充分发挥我们的行政执法职能。检验检疫机构要发展，就必须调整我们的工作方向和工作重点。进出口食品安全性管理是一种完全的政府行为，是国家赋予检验检疫部门的行政执法范围。我们在逐步放弃民事行为后，运用风险分析等进行食品安全性管理时可以联带出一系列带有强烈行政行为的工作，比如推行HACCP等，在顺应国际潮流的前提下，加强我们的执法地位。因此，在食品安全性管理中实施风险分析正是检验检疫机构发展的最好切入点。

㈡实施风险分析的困难性

1. 资源上的困难

对于包括中国在内的广大发展中国家来说，食品风险分析是一个新的概念，我们严重缺乏这方面的专业人才，更缺乏必要的资金。一个国家在进行风险分析时，在理想状态下，进行风险分析的主管机构应当掌握该国食源性危害的等风险因素的全部资料。而我国是进出口食品和内销食品的安全性管理分别由几个不同的行政部门来进行，这种条块分割和各自为政的管理体制使得我们不但极度缺乏风险分析的必要资料，而且在现行的管理体制下这些有限的信息又很难做到资源共享，这就有可能无法进行风险因素调查等工作。由此可见，上述问题将成为我国应用风险分析进行食品安全性管理的重要的制约因素。

2.舆论导向和消费者对风险的认知

目前的风险情况交流强调了消费者和新闻媒介的参与。但是，由于发展中国家的消费者和新闻媒介对于食品安全性问题的认识水平较低，过分强调其作用很可能导致政府在决策时，将有限的管理资源，投入到消费者更加关注的"热点"问题上，而实际上这些问题并不完全是真正最急需解决、或者在科学意义上并不是最严重的食品安全性问题，这必将造成管理资源的巨大浪费，同时也将给消费者造成潜在的危害。消费者要正确地认识和理解风险，尽管风险每时每刻都在我们的日常生活中，人们并没有因为它们的存在而减少自己的社会活动。食品安全性风险也是如此?quot;零风险"的食品是不存在的，风险始终伴随着食品。进行风险分析的目的不是要实现、实际上也不可能实现食品安全性"零风险"，而是要通过有效的风险管理，将风险控制在可以接受或承受的范围之内。

3.风险管理措施带来的额外风险

目前的风险分析，基本上是对单个危害的风险进行研究，较少同时考虑多种不同危害的综合风险情况，也缺乏进行不同风险之间比较的具有可操作性的方法。这样，在许多情况下，不排除所选择的风险管理决定有可能造成更大的或者其他的危害。例如，使用高氯消毒水进行清洗，在减少致病菌危害的同时，产生了氯胺的化学性危害；在肉制品中不使用亚硝酸盐，可以减少因亚硝酸盐转变为亚硝胺而带来的致癌的风险，但是却增加了由于肉毒梭状芽孢杆菌增殖其代谢物引起食物中毒的风险。

4.技术法规和标准滞后使得安全性风险增大

贸易技术堡垒协议（TBT）推荐缔约国尽可能地采用国际标准。但是在制修订国际标准方面，目前基本上被发达国家所垄断，甚至先有发达国家的标准，然后由他们发展成国际标准，以他们为前瞻。

在采用国际标准方面，80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达到80%，日本新制定的国家标准有90%以上是采用国际标准，而中国的国家标准只有40%左右采用了国际标准，还有相当一部分标准与国际标准不一致，甚至有部分是抵触的。由此可见，在国际标准的采用方面，中国明显滞后。

就食品安全性的保护水平来讲，除了添加剂标准之外（当然也是由于我国添加剂的研究和生产不发达所致），我国其他控制食源性危害方面的标准与国际标准一致或者接近的不多，大部分处于较低的保护水平，使得我国的消费者在食品消费时不得不承受较大的风险。在国际食品贸易中，由于我国在控制食品安全性管理方面的技术法规和标准过低，甚至空缺，在其他国家认定的安全性风险较高的产品，甚至是不合格的产品，因为符合了我国的规定就可以堂而皇之地进入中国市场，给中国的消费者带来不可预测的风险。

5.新技术的应用使得风险管理难度增加

现代生物技术在农作物的基因改良方面取得了突破性的进展，当采用转基因技术进行基因改良的产品进行商业性种植，转基因产品投放到市场后，围绕转基因产品在安全性方面所具有的不确定性而引起的争论是空前绝后的。以美国为代表的认为转基因产品绝对无害；以欧盟为代表的却认为转基因产品的安全性尚不确定，必须进行长期观察。这不仅仅是对转基因产品安全性问题认识上的分歧，也不仅仅是对安全性进行的风险分析结果上的差异，问题在于他们利用这种分歧和差异对转基因产品采取了截然相反的风险管理措施。这可真的使我们大开眼界，我们从中也可以认识到在新技术的不断发展以及这些新技术在食品生产领域实际应用的情况下，风险分析的外延正在根据国际食品贸易的需要而拓展，有被滥用的可能。风险分析并非仅仅是用来控制食源性危害，作为食品安全性管理的工具，实际上完全可以、并且已经成为国际食品贸易中进行贸易保护的工具。

㈢检验检疫机构在食品安全性管理中的作为

1.风险管理是检验检疫机构的职责

世界各国的食品安全卫生主管当局都在采取措施以控制食品安全性风险，比如市场准入前包括食品安全性和质量的评估、食品生产企业和贮存的评估就是风险评估；制定食品标准和对生产商和进口商要求，例如加工环境卫生和适当的质量控制，对食品的注册和对食品企业的市场准入前的控制措施，以及主管当局的调查和监控，企业的自我控制，例如GMP（良好操作规范）、HACCP（危害分析和关键控制点）、GLP（良好实验室规范）等，这些都是风险管理的措施。就我国来讲，国家局正在实施的对进出口食品生产厂的食品卫生注册登记、食品卫生监督管理、对进出口食品进行分类管理等工作实际上就是风险管理的实质性内容。

2.HACCP发展潜力巨大

由于HACCP是一个有针对性的安全卫生控制体系，具体讲，食品链中所有的环节都可能成为HACCP的对象，各种不同的产品或者不同的生产方式就会有相应的HACCP。由此可见，尽管企业只须通过一个ISO 9000或ISO 14000质量保证体系，但是由于产品以及加工方式不同，HACCP却可以有数个，甚至数十个。因此，围绕HACCP的认证、咨询、培训和其他相关活动的业务争夺将会是空前的剧烈。

检验检疫机构是国家授权的进出口食品安全性管理的主管机关，有依法行政权。HACCP是食品安全性风险管理的内容之一，从加强和规范食品安全性管理的角度，从与国际接轨的角度，我们完全可以宣布HACCP为强制性实施，目前至少可以规定高风险的食品为强制性实施。这样 HACCP的认证就自然而然有了归属。再通过发布适当的程序，围绕认证而展开的咨询、培训以及其他相关工作也会有相应的归属。

编辑：foodqa