开发区食药监管部门有执法主体资格吗？

　　【案情简介】

　　2018年9月，某市食品药品监管局执法人员在送达不合格产品检验报告时，发现位于开发区管辖范围内的被抽检者属于食品小经营店。根据《某某省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》（以下简称“三小条例”）规定，食品小经营店的违法行为由县级食品监管部门查处。该局遂决定将不合格检验报告的核查处置工作移交开发区食药监局办理，但其负责人以无权限查办案件为由拒绝接收案件。

　　【意见分歧】

　　本案争议的焦点在于，开发区食药监管部门是否有权适用“三小条例”对“三小”的违法行为进行处罚，即开发区食药监管部门是否具有行政执法主体资格。

　　第一种观点认为，开发区食药监局作为县级食品监管部门，具有对辖区内的食品小经营店的违法行为进行查办的职能和权限，具有行政执法主体资格。

　　第二种观点认为开发区管委会不是法定的县级人民政府，开发区食药监局也不是政府组成部门，不具有行政执法主体资格。

　　【案件评析】

　　目前，我国各类型、各层级的开发区数量众多、分布广泛，而全国层面又没有制定一部统一的开发区管理法律规范，导致开发区管理机构的行政主体资格争议很大。2018年2月8日正式实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《司法解释》）第二十一条对开发区管理机构被告主体资格开宗明义式的规定，有效地回应了当前我国各类开发区管理机构参与行政诉讼的资格问题，亦明确了其行政执法主体资格问题。

　　《司法解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

　　综上，对于开发区行政执法主体资格问题，应当结合实际情况，具体问题具体分析。经国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门，能够以自己名义在职权范围内作出行政行为，有独立承担法律责任的能力，应当认定其具有行政执法主体的资格。对于省级以下的开发区管理机构，该条司法解释原则上不赋予其行政诉讼的被告主体资格，除非有专门的法规、规章赋予其法定职权。而对于省级以下开发区管理机构所属的职能部门，司法解释一律不赋予其诉讼主体资格。如果开发区管理机构也不具有行政主体资格的，就只能以设立开发区管理机构的地方人民政府为被告。实践中，有的区、县政府成立的所谓“开发区管委会”，一般认为不具有行政执法主体资格。

　　具体到本案来说，开发区食药监管部门是否具有行政执法主体资格，关键是看开发区管理机构是否由国务院或省级人民政府批准设立。如果是由国务院或省级人民政府批准设立，则开发区食药监管部门作为开发区管理机构的职能部门，是具有行政执法主体资格的。如果开发区管理机构是由省级以下人民政府设立的，无论其是否具有行政主体资格，其所属的开发区食药监管部门均无行政执法主体资格。