特殊食品问题仍存 须共建社会共治格局

随着人民生活水平不断提高，国民营养健康状况备受关注，我国特殊食品产业孕育着巨大的生机和发展潜力。10月30日至11月1日，中国营养保健食品协会主办的“2018中国特殊食品合作发展会议（第三届）暨特殊食品产业展览会”在北京举办。

据悉，中国特殊食品合作发展大会自2016年由原国家食品药品监督管理总局主办开始，已经成功举办两届，初步搭建了特殊食品共商共建共享的平台，展示和推动了中国特殊食品产业的发展和进步，促进了政府、学者尤其是行业企业的交流合作，正逐渐成为具有影响力的食品领域品牌活动之一。此次会议作为第13届东亚峰会中国政府倡议项目，来自15个国家和地区的200余位演讲嘉宾进行了主题分享，呈现了一场精彩的思想盛宴。

会议同期举办了中国保健食品大会、婴幼儿辅食产业发展论坛、特殊医学用途配方食品临床应用学术会议暨产业发展论坛、肠道微生态与制品发展论坛、儿童营养及营养性疾病发展论坛、特殊食品安全标准研讨会等13场活动。经商务部批准，还举办了首届特殊食品产业展览会。

在10月31日举行的2018第三届中国特殊食品合作发展会议主论坛和10月30日举办的中国保健食品大会上，来自政府、学术界、协会组织等方面的代表为中国特殊食品产业的发展建言献策。

●中国营养保健食品协会会长边振甲：

管理政策需突围 进入监管与发展新阶段

中国特殊食品现已达到历史最好的安全水平，但行业依然存在虚假夸大宣传，误导消费者，违法添加等问题。面对这些问题，应不回避不逃避，勇于承担，努力加以解决。

按照《食品安全法》的规定，特殊食品主要包括三方面产品：一个是婴幼儿配方乳粉；第二，特殊医学配方食品；第三，保健食品。我国保健食品经历了从发展到规范，从规范到发展的进程。2015年《食品安全法》历史性地明确了特殊食品的法律地位，对保健食品、婴幼儿配方乳粉、特殊医学用途配方食品实施严格监管。作为食品领域的风险行业，中国特殊食品管理要求最高，制度最多，措施最严，现已达到历史最好的安全水平。

中国特殊食品经历了从无序到有序，从单一到系统，从盲从到规范，从被动到科学的进程。保健食品备案双轨制，婴幼儿配方乳粉严格注册及监管，特殊医学配方食品参照药品管理等等，都在推动着特殊食品行业提质增效，为消费者提供更加安全的产品。在“健康中国”指引下，面对巨大消费市场以及快速变化的时代，中国特殊食品在2018年迈入了规范化管理、精细化运作、高质量发展的新阶段。

在取得丰硕成绩的同时，我们也直面行业发展的问题和不足，消费者日益增长的美好生活需要和特殊食品产业发展不平衡、不充分之间的矛盾突出，并且很容易成为人民群众关注的焦点。比如，保健食品存在虚假夸大宣传，误导消费者，违法添加存在潜在风险，产业基础仍然比较薄弱，消费者信心不足等等问题。保健食品舆论环境恶劣，劣币影响良币使行业前进举步维艰，负重前行，整个行业大而不强，内需外求的问题比较突出。我们应不回避不逃避，勇于承担，为了行业更为健康发展，企业应该做出更多的努力。

再如保健食品管理制度不断在完善，但政策仍需突围。目前我国是世界上较早对保健食品实行立法管理，而且应该说是最为严格的国家之一。已出台直接或间接管理保健食品的新政策，以及政策性、技术性法规、标准，现在至少累加起来有几百部，形成了具有中国特色，并且日趋完善的法规体系，为很多国家所借鉴参考，为产业快速发展提供了制度保障。

但当下保健食品还存在两大问题：一是当前保健食品的功能评价标准有很多争议，还没有完全达成共识，有待完善。西方营养学的快速发展影响着中国保健食品成分功能的解释，国外的一些保健食品成分、功能很清楚，而国内的保健食品成分与功能的解释存在很大的差异，这使得一些监管的政策、制度目前很纠结。目前，从行业的角度、协会的角度，保健食品功能的评价标准存在争议，官方、企业等没有完全达成共识。二是夸大宣传、欺诈行为，这是一个顽疾，目前解决起来很棘手，是行业存在最大的问题，不良企业夸大宣传、欺诈等行为，影响了保健食品的声誉。

●国家市场监督管理总局特殊食品安全监督管理司司长周石平：

加大特殊食品监管力度 构建特殊食品共治格局

保障特殊食品安全是市场监管部门的重要职责。此次机构改革中，市场监管总局单设特殊食品安全监管司，是加强特殊食品安全监管的重要举措。特殊食品安全监管有两大目标：一是保障特殊食品安全有效，这是底线，没有食品安全就无法保障公众健康。二是推动产业持续健康发展。

特殊食品安全监管还要把好三个关口，即注册关、监管关和整治关。把好注册关方面，一是建立健全注册制度。坚决依法行政，贯彻落实新修订的《食品安全法》要求，制定完善保健食品、婴幼儿配方乳粉产品配方、特殊医学用途产品注册管理办法及配套制度，明确注册程序和要求，规定申请人应具备的研发能力、生产能力、检验能力等条件。

二是推进审批审评。在保证产品安全有效，质量可控的前提下，改革审评审批机制，简化特殊食品变更注册和延续注册程序。保健食品方面，实施注册备案双轨制，发布了第一批保健食品原料和保健功能目录，构建“注册推进目录、目录规范备案、备案服务发展、发展促进健康”的监管新模式。逐步减少注册产品，扩大备案范围。双轨制实施以来，已备案保健食品1352件，注册保健食品824件。婴幼儿配方乳粉和特殊医学用途配方食品方面，坚持“三个原则”“五个不得”，目前已批准155家企业婴幼儿配方乳粉产品配方1195个，10家企业特殊医学用途配方食品18个。

三是夯实基础性工作。实施验证评价技术机构备案管理，通过采取“机构自主备案，企业自主选择，政府依法监管”方式，充分调动社会资源参与验证评价。

四是加强沟通交流。通过企业座谈、走访调研等方式，建立行业企业沟通机制和国际组织以及国外政府机构的交流机制。

在把好监管关方面，监管部门严格执行特殊食品生产经营许可相关规定，督促企业按照良好生产规范要求，建立生产质量管理体系。目前获得生产许可的保健食品生产企业2365家，婴幼儿配方乳粉生产企业113家，总局完成婴幼儿配方乳粉生产企业体系检查3年全覆盖目标。

把好整治关方面，围绕食品保健食品欺诈和虚假宣传突出问题，国务院食品安全办会同公安部等九部门于2017年7月，联合在全国范围内组织开展专项整治，整治对象涵盖食品、保健食品生产经营企业全过程全环节。面向社区、农村、校园进行主题宣传，强化释疑解惑，不断提升消费者辨假能力，营造理性消费的良好氛围。

下一步，市场监管部门将从注册、监管和共治三个方面持续发力，实现特殊食品安全有效和行业健康发展双赢。将持续推进特殊食品审批审评改革，进一步清晰界定保健食品范围，突出食品定位，聚焦产品安全性审查，加大原料和功能目录制定力度，逐步扩大产品备案范围。进一步做好婴幼儿配方乳粉配方审批审评，严守安全底线。进一步加快推进特殊医学用途配方食品注册工作，力争实现今年年底前，1岁以下特殊医学用途配方食品产品类别全覆盖的目标。

特殊食品生产经营企业应切实自觉地落实主体责任，国内国外各方强化交流合作，充分动员社会多元主体，形成人人参与、人人尽力的特殊食品共治格局。

●中国工程院院士、北京工商大学校长孙宝国：

建立科学稳定的管理政策 加强特殊食品科普宣传教育

近年来，随着食品安全控制体系的不断完善以及食品产业界、食品安全管理水平的整体提升，食品安全的整体形势已经出现持续稳定向好的局面。但是食品没有零风险，食品安全存在的隐患仍然不容小视，尤其是特殊食品关系到特殊人群身体健康，甚至是生命安全，必须格外重视，坚决不能放松，这需要监管部门、行业协会、企业以及社会各界持续努力，不断提升。

应建立科学稳定的管理政策。由于特殊食品直接作用于特殊人群，并且与健康生命息息相关，因此，严格安全性管制是公众的必然要求，也是政府的责任。从产业发展的要求看，重点要提高管制政策的协调性、稳定性和确定性，减少政策制度调整频繁，衔接不当的情况。

当前以及今后一段时期，在管理中，重点要做好产业政策、标准政策、监管政策的配合和衔接，发挥政策的整体效应，既提高特殊食品的安全性保障，又促进我国特殊食品产业健康科学快速持续发展。

应加强特殊食品科普宣传教育，保护消费者合法权益。由于特殊食品的特殊属性，消费者在选择时面临大量信息不对称的问题，导致个别不法厂商侵犯消费者合法权益。监管部门、行业企业和社会各界都要利用掌握的信息和宣传渠道向公众普及特殊食品相关知识，这对特殊食品消费和产业良性发展至关重要。例如，通过编制科普教材向消费者介绍营养知识，功能成分的作用等，帮助消费者识别和选择适合的特殊食品，引导消费者理性消费。

　　●中共中央党校（国家行政学院）副教授胡颖廉：

监管途径要创新 国外经验可借鉴

新时代的保健食品行业主要矛盾是什么？我的思考结论是市场的三个核心要素在新的时代越来越不匹配。第一个要素是需求，第二个要素是供给，第三个要素是监管。这是任何一个消费品市场都离不开的三个最核心的要素，这三者的不匹配是当前保健食品行业的基本性矛盾。当需求、供给两者都发生变化的时候，监管难度当然就很大，这是保健食品监管政策所面临的一个根本性难题。

新时代的供给、需求、监管都要发生变化，比如说当需求多元化，监管要做的就是用科学的监管，以目前相对来说还比较薄弱的产业基础来更好地满足多元化、高质量的消费需求，这是新时代监管政策调整的重要方向和原则。

新时代监管政策创新有很多途径，包括保健食品在内的特殊食品要实现社会共治。原因是食品利益主体、风险来源是多元化的，社会共治很重要的就是如何调动社会的力量来共同监督产品的安全，仅仅靠监管的震慑力只是一个方面。比如美国的社会共治有一个惩罚性的赔偿，倒逼企业把问题更好地解决掉。如疫苗接种异常的补偿机制，我国更多靠的是财政经费，或者靠企业自己的费用去补偿，金额偏低而且不明确，使得社会矛盾时有发生。而美国有专门的联邦赔偿法院，消费者可以到法院上诉以获得补偿，这些做法能不能在保健食品等领域借鉴，值得我们去思考。